Ліквідовано Держпідприємництво. Хто погоджуватиме проекти регуляторних актів?

В Україні почалася адміністративна реформа за Указом Президента України від 9.12.2010 р.  №1085 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади". Корисна справа, але адмінреформа ліквідувала Держпідприємництво (і звільнила Бродського), єдиний державний орган, який хоч якось захищав підприємництво від бюрократії. Основним його завданням було погодження та прийняття норм законодавства, які полегшують спілкування з контролюючими органами. Зокрема відповідно до пункту 8 Указу Президента України від 23.07.1998№ 817/98 “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності” нормативно-правові акти контролюючих органів, які регламентують порядок проведення перевірок суб’єктів підприємницької діяльності, погоджуються з Державним комітетом України з питань регуляторної політики та підприємництва. І він регулярно відмовляв у погодженні неякісних актів навіть Кабінету Міністрів України. Тепер всі контролюючі органи можуть приймати що завгодно, а Міністерство юстиції – поганий фільтр.

Крім того відповідно частини першої статті 21 Закону України від 11.09.2003 р. № 1160-IV “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, підлягають погодженню із спеціально уповноваженим органом. Таким органом було Держпідприємництво. З ким тепер погоджуватимуться проекти регуляторних актів?

Указ №1085 дає відповідь на це - Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, реорганізувавши Міністерство економіки України, а також поклавши на Міністерство, що утворюється, функції у сфері реалізації державної регуляторної політики, державної політики з питань розвитку підприємництва, регулювання цінової політики (крім питань реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб — підприємців).

Але чи зможе Міністерство економіки відмовити в погодженні акту Кабміну чи власного протиправного акту? Міністр тримається за посаду сильніше, аніж голова Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва.

Віталій МОСЕЙЧУК
12.12.2010

ЗА ДАНИМИ МІНІСТЕРСТВА ЮСТИЦІЇ ДВІ ТРЕТИНИ ПРОЕКТІВ НОРМАТИВНО-ПРАВОВИХ АКТІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ НЕ ВІДПОВІДАЮТЬ ЧИННОМУ ЗАКОНОДАВСТВУ

Адміністративна реформа ліквідувала Український інститут національної пам’яті

Адміністративна реформа ліквідувала Мінпромполітики. Вугільна промисловість має своє міністерство, а будь-яка інша - ні

ДЕРЖАВНИЙ КОМІТЕТ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ РЕГУЛЯТОРНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПІДПРИЄМНИЦТВА

Р І Ш Е Н Н Я

25.06.2010  N 536

Про відмову в погодженні проекту регуляторного акта

Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва у відповідності до Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” розглянув доопрацьований проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань приватизації та земельних відносин” (далі — проект Закону), який надісланий на погодження разом з доданими до нього документами листом Фонду державного майна України від 08.06.2010 N 10-30-7144. За результатами здійсненого аналізу встановлено, що представлена для погодження доопрацьована редакція проекту Закону частково враховує зауваження, які надані Держкомпідприємництвом рішенням від 05.10.2009 N 952 про відмову в погодженні проекту регуляторного акта.

Враховуючи зазначене, Держкомпідприємництво повторно наголошує, що розробником, при підготовці та поданні на погодження доопрацьованого проекту Закону, не дотримано вимог статей 4, 5 та 8 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” (далі — Закон).

Так, стаття 5 Закону вимагає при здійсненні державної регуляторної політики недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти, а також викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта.

Беручи до уваги вищенаведене, Держкомпідприємництво вважає за доцільне наголосити на наступних зауваженнях та пропозиціях по суті запропонованого державного регулювання.

Пунктом третім частини третьої розділу I проекту Закону пропонується доповнити Закон України “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)” статтею 8-1 “Продаж об’єктів малої приватизації разом із земельними ділянками”, частина друга якої передбачає, що рішення про продаж об’єкта приватизації разом із земельними ділянками, на яких він розташований, приймається державним органом приватизації з власної ініціативи або за клопотанням відповідного уповноваженого органу управління чи покупців об’єкта малої приватизації.

Державний орган приватизації розглядає у місячний строк клопотання відповідного уповноваженого органу управління (покупця) і приймає рішення про продаж об’єкта приватизації разом із земельною ділянкою, на якій він розташований, або про відмову в такому продажу та підставах, визначених частиною п’ятою статті 7 цього Закону.

Рішення державного органу приватизації про продаж об’єктів приватизації разом із земельними ділянками, на яких вони розташовані, є підставою для:

- укладення договорів на проведення робіт із землеустрою та розроблення документації із землеустрою;

- визначення з урахуванням вартості земельної ділянки ціни продажу об’єкта малої приватизації, що підлягає приватизації шляхом викупу, або початкової вартості об’єкта малої приватизації на аукціоні, за конкурсом;

- укладення у випадках, передбачених законодавством, договору купівлі-продажу об’єкта приватизації разом із земельною ділянкою, на якій він розташований, з урахуванням вимог статті 132 Земельного кодексу України.

З урахуванням статті 1 Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, яка визначає документ дозвільного характеру як — дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов’язаний видати суб’єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб’єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності, — вищеописане рішення державного органу приватизації про продаж об’єкта приватизації разом із земельними ділянками, на яких він розташований (далі — Рішення), — є документом дозвільного характеру.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” виключно законами, які регулюють відносини, пов’язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюється, зокрема, строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру та вичерпний перелік підстав для анулювання документа дозвільного характеру.

Однак змістове наповнення вищеназваної статті 8-1, якою пропонується доповнити Закон України “Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)”, не визначає строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі Рішення, а також вичерпний перелік підстав для анулювання Рішення.

Таким чином, пункт третій частини третьої розділу I проекту Закону потребує доопрацювання з урахуванням норм Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”.

Також Держкомпідприємництвом, з метою покращення умов ведення підприємницької діяльності в Україні та подолання наслідків світової фінансової кризи, неодноразово подавалися пропозиції щодо захисту прав представників малого та середнього бізнесу — орендарів нежитлових приміщень чи земельних ділянок несільськогосподарського призначення державної або комунальної власності.

Так, зокрема, Законом України “Про внесення змін до деяких законів України щодо спрощення умов ведення бізнесу в Україні” внесено зміни до Закону України “Про оренду державного та комунального майна”, згідно з якими термін договору оренди не може бути меншим ніж п’ять років, якщо орендар не пропонує менший термін.

На сьогодні пропозиції Комітету щодо встановлення на рівні закону строку укладення договору оренди земельної ділянки державної або комунальної власності не менше ніж на три роки не було ухвалено Верховною Радою України.

Разом з тим ефективним правовим механізмом захисту інтересів орендарів земельних ділянок державної або комунальної власності — представників малого та середнього бізнесу в умовах подолання наслідків світової фінансової кризи було прийняття Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку набуття прав на землю”, яким було внесено зміни до статті 9 Закону України “Про оренду землі”, згідно з якими не допускається продаж орендованих земельних ділянок державної або комунальної власності без згоди на це орендаря.

Натомість підпунктом другим частини шостої розділу I проекту Закону пропонується частину четверту статті 9 Закону України “Про оренду землі” вилучити.

За позицією Держкомпідприємництва, прийняття проекту Закону у запропонованій редакції суттєво погіршить становище орендарів земельних ділянок державної або комунальної власності — представників малого та середнього бізнесу.

Отже, беручи до уваги вищевикладене, можна зробити висновок про непослідовність державного регулювання, неузгодженість з діючими регуляторними актами та необхідність суттєвого доопрацювання проекту Закону, зокрема узгодження з нормами Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”.

Крім того, звертаємо особливу увагу розробника на те, що основною метою підготовки аналізу регуляторного впливу (далі — АРВ) є доведення оптимальності та ефективності запропонованого регулювання.

Натомість представлений АРВ не містить аналізу безпосередньої проблеми, яка існує у сфері запропонованого регулювання і яку пропонується розв’язати за допомогою запропонованого проекту Закону. Не зазначено причини та умови виникнення проблеми; не наведено достатнього обґрунтування щодо неможливості її розв’язання за допомогою ринкових механізмів або чинних регуляторних актів.

Так, даний розділ повинен містити:

а) Визначення проблеми, яку пропонується розв’язати шляхом державного регулювання;

б) Аналіз цієї проблеми та оцінку її важливості. Зокрема, короткий аналіз причин, через які виникла проблема, та її масштаб; в) Залежно від характеру та масштабу проблеми — основні групи та підгрупи, на які впливає ця проблема: громадяни, суб’єкти господарської діяльності (в цілому або певної сфери діяльності), держава. Для кожної групи, яку розробник виділяє в АРВ, проблема має бути справді значимою.

Також розробником не окреслено цілі запропонованого регулювання.

У даному розділі необхідно чітко визначити цілі прийняття регуляторного акта, що мають бути безпосередньо пов’язані із вирішенням проблеми, про яку йшлося у попередньому розділі.

При цьому обов’язково необхідно зазначити, чи розв’язує цей регуляторний акт проблему в цілому, чи він спрямований на вирішення тільки окремих її складових.

Існують наступні вимоги до формулювання цілей регулювання.

Ціль повинна бути:

а) реально досяжною;

б) викладена чітко та лаконічно;

в) вимірювана, оскільки формулювання цілі провадиться з урахуванням трьох вимірів: якісного, кількісного та часового одночасно.

Не в повній мірі визначено механізми, які пропонується застосувати для розв’язання проблеми, і відповідні заходи, де необхідним є наведення основних принципів і способів досягнення цілей державного регулювання та визначення ступеня їх ефективності.

У даному розділі розробник проекту регуляторного акта П О В И Н Е Н:

а) Навести опис механізмів дії запропонованого регуляторного акта, які безпосередньо мають призвести до розв’язання вказаної у першому розділі АРВ проблеми;

б) Описати організаційні заходи, які мають здійснити органи влади для впровадження цього регуляторного акта.

Іншими словами, розробнику необхідно коротко описати, яким чином будуть діяти норми регуляторного акта (тобто якою прогнозується ситуація після набрання регуляторним актом чинності) та що повинні зробити для цього органи влади.

При визначенні очікуваних результатів прийняття регуляторного акта не установлюється певний період для проведення аналізу вигод та витрат. Розмір кожної вигоди та витрати не обчислено з використанням статистичних даних, даних наукових досліджень та опитувань, а також даних, одержаних з інших джерел. На підставі обчисленого розміру кожної вигоди та витрати не підсумовано їх загальний розмір.

Загалом, щодо визначення очікуваних результатів від прийняття регуляторного акта, звертаємо особливу увагу, що цей розділ є найважливішою аналітичною частиною АРВ. Саме у ньому розробник проекту регуляторного акта визначає загальний ефект від регулювання та виражає його в грошовій формі.

Аналіз вигод та витрат показує соціальну і економічну доцільність такого регулювання, допомагає оцінити вплив, який може мати регуляторний акт на інтереси різних груп (держава, суб’єкти господарювання, громадяни).

Стаття 8 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” містить такі вимоги до аналізу вигод та витрат:

а) Визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб’єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

б) Обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб’єктів господарювання, громадян та держави;

в) Обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у разі, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені.

Підсумковим етапом аналізу вигод та витрат є оцінка ефекту впровадження регуляторного акта. Якщо виконання вимог регуляторного акта призводить до виникнення значної кількості витрат за невеликої кількості вигод та при цьому загальний розмір вигод можна оцінити як незначний, то раціональним буде висновок про неефективність дії регуляторного акта або недоцільність його прийняття на цьому етапі.

Якщо у разі запровадження регулювання основні вигоди виникають в одній сфері впливу, а основні витрати — в іншій (наприклад, переважна більшість витрат виникає для суб’єктів господарювання, а вигоди отримує держава), то можна ще до розрахунків прогнозувати, що дії регулювання можуть перешкоджати серйозні проблеми з виконанням його вимог.

Якщо сума витрат значно перевищує суму вигод, то економічного ефекту від впровадження регуляторного акта немає. Якщо від запровадження регулювання не очікується й соціальних вигод, то можна дійти висновку про недоцільність запровадження такого регулювання. І навпаки, виправданим є регулювання, сума вигод від якого перевищує суму витрат.

Також варто звертати особливу увагу на випадки, коли загальний ефект від упровадження регуляторного акта позитивний, але при цьому різниця між вигодами та витратами для однієї з груп є від’ємною та значною.

Також в АРВ недостатньо (для доведення оптимальності та ефективності запропонованого регулювання) наведено прогнозні значення показників результативності, які встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності регуляторним актом, обов’язковими з яких повинні бути: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов’язаних з дією акта; кількість суб’єктів господарювання, фізичних осіб, на яких поширюється дія акта; розмір коштів і час, що витрачається суб’єктами господарювання, та рівень їх поінформованості з основних положень акта.

Саме за допомогою показників результативності можна визначити, чи досягає регуляторний акт мети, заради якої його було прийнято. Тому показники результативності обов’язково визначаються виходячи з цілей конкретного регуляторного акта.

Показники результативності повинні бути:

а) Вимірюваними, тобто такими, щоб їх можна було обчислити та представити в певних одиницях (дні, гривні тощо). Текстові описи наслідків дії регуляторного акта наводяться лише у випадку, коли обґрунтована відсутність можливості обчислення їх розміру;

б) Конкретними, тобто такими, щоб їхнє формулювання унеможливлювало подвійне тлумачення;

в) Нейтральними. При формулюванні показників результативності не повинні застосовуватись слова-оцінки ("збільшення”, “зменшення") та узагальнення ("оптимізація”, “приведення до відповідності").

Однак слід зазначити, що для всебічної оцінки дії даного регуляторного акта доцільно визначити і додаткові показники результативності і їх кількість повинна бути достатньою для всебічної характеристики параметрів, що впливають на результативність відповідного регуляторного акта.

Наприклад, для більш детального і об’єктивного визначення результативності запропонованого проекту Закону можуть бути використані такі показники:

1) кількість документів, необхідних для виконання вимог регуляторного акта;

2) кількість випадків недотримання основних положень регуляторного акта суб’єктами господарювання, на яких він розповсюджується;

3) кількість випадків недотримання основних положень регуляторного акта державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими суб’єктами, що впроваджують цей акт;

4) обсяг штрафних санкцій, накладених за невиконання вимог акта;

5) кількість випадків вимагання від суб’єктів господарювання додаткових документів або відвідування державних установ/органів, які не передбачені у вимогах регуляторного акта, тощо.

Всі показники результативності визначаються у числовій та/або монетарній формі. Для кожного показника визначається одиниця вимірювання.

Слід особливо наголосити, що всі показники результативності, які характеризують дію регуляторного акта, можна поділити на два види залежно від джерела отримання даних: статистичні показники та показники соціологічних досліджень.

З огляду на зазначене проект Закону не відповідає принципам доцільності, адекватності і збалансованості державної регуляторної політики та потребує доопрацювання відповідно до наданих зауважень.

Враховуючи викладене, керуючись частиною п’ятою статті 21 Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва В И Р І Ш И В:

відмовити в погодженні проекту Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань приватизації та земельних відносин”.

В.о. Голови Г.Яцишина

____________